С конца XIX века в России в частном порядке создаются гуманитарные учреждения, основной задачей которых является организация помощи людям, потерявшим работу и заработок. Показательны в этом отношении сведения, имеющиеся в материалах Государственного архива Тамбовской области. Они свидетельствуют, что первый Работный дом был открыт в Тамбове в 1888 году. В «Сборнике-календаре Тамбовской губернии», изданном в 1903 году, указано, что, «... Работный дом и Попечительное о нем общество основаны в Тамбове ... для доставления заработка способным к труду бедным в видах сокращения нищенства».

Деятельность Работного дома, как свидетельствуют архивные документы, осуществлялась преимущественно за счет пожертвований попечителей. Лишившиеся постоянной работы и не имеющие средств для пропитания лица здесь могли выбрать работу соответственно своим навыкам и находились в нем до тех пор, пока не подыскивали себе постоянное рабочее место.

В первые годы XX века в России появились и частные учреждения, занимающиеся подбором рабочих мест. Поскольку их деятельность не была урегулирована российским законодательством, Тамбовским губернатором был утвержден Порядок работы контор по найму, регламентирующий действия посредника на рынке труда, условия оплаты предоставляемых услуг и обязательный распорядок рабочего дня. В нем, в частности, указывалось: «Лица, желающие иметь у себя прислугу, обращаются в контору с заявлением, словесным или письменным, о том, какую именно желают иметь прислугу, за какую цену и к какому (по числу) составу семейства. После водворения прислуги на место, не далее как через три дня, взыскивается с лица, получившего прислугу, плата, равная 15 процентам месячного жалования нанимателя. С прислуги, предназначенной по соображению к местам, взыскивается плата в размере 10 процентов месячного жалования. Контора имеет право по личным соображениям отказываться от оказания услуг как нанимателю, так и нанимаемому».

Частные посреднические конторы со временем меняли свои задачи, расширяли контингент трудоустроенных. К концу первого десятилетия XX века они стали уже посредничать в «найме лиц на частные должности и службы». Более того, отдельные организаторы посреднических контор начали анализировать рынок труда и обосновывать социальную значимость создаваемых учреждений. Так, владелец тамбовской конторы «Посредник» Трофим Васильевич Соловьев в открытом письме губернатору писал, что «открытие подобной конторы для Тамбовской губернии с ее четырехмиллионным, исключительно сельскохозяйственным населением, с ее двенадцатью уездами и городами, с фабриками и заводами, с многочисленным контингентом разнородных служащих, - является необходимым, тем более, что в последнее время наблюдается огромный рост безработного люда и лиц, не имеющих места службы, или вернее - не умеющих найти их, к тому же лишенных возможности обратиться к посредничеству специального учреждения, каким могла бы явиться просимая мною контора «Посредник».

В это же время государственная власть делает первые попытки своего вмешательства в распределение рабочей силы. Так, в 1903 г. Тамбовский губернатор потребовал от полицмейстеров и уездных исправников доносить «о всех случаях уменьшения числа рабочих дней и часов на фабриках и заводах, в крупных ремесленных заведениях, а также о сокращении в этих заведениях числа рабочих и закрытии, хотя бы временном, упомянутых промышленных заведений».

С установлением Советской власти правовое регулирование занятости населения приобрело общегосударственный масштаб. В первые послереволюционные годы решение вопросов, связанных с организацией труда и распределением рабочей силы, было отдано Народному комиссариату труда (НКТ), созданному 26 октября 1917 года постановлением второго Всероссийского съезда Советов. К числу основных функций Наркомата относилось: издание нормативных актов о труде; выяснение потребности в рабочей силе и ее учет; борьба с безработицей; организация помощи безработным.

В конце 1917 года органами государственной власти было предпринято ряд мер по смягчению безработицы. Важное значение имело постановление ВЦИК и СНК от 11 декабря 1917 года: им впервые в мире было введено государственное обеспечение безработных. Положение о страховании на случай безработицы распространялось на всех рабочих и служащих, за исключением лиц, заработок которых превышал трехмесячный средний заработок в данной местности. В системе органов НКТ были созданы специальные территориальные кассы безработных, которые назначали и выплачивали пособия безработным.

В соответствии с Декретом СНК от 27 января 1918 г. стали создаваться специальные органы - биржи труда, занимающиеся трудоустройством населения и предоставлением гражданам, потерявшим работу, гарантий социальной поддержки. Деятельность бирж труда регулировалась Положением, утвержденным этим же Декретом СНК.

Биржи действовали почти во всех губернских и в большинстве крупных уездных городов. В небольших городах открывались филиалы, отделения губернских бирж. Там, где было нецелесообразно содержать постоянные органы, на время пуска или закрытия фабрик и заводов, проведения сезонных работ, для вербовки рабочей силы организовывались временные службы - корреспондентские пункты, обеспечивавшие местные потребности в рабочей силе и трудоустройство безработных. Всего насчитывалось свыше 280 бирж труда и более тысячи корреспондентских пунктов. Об эффективности их работы и авторитете у населения можно судить по тому, что в крупных городах РСФСР число принятых на работу при их посредничестве поднялся с 27% в 1925 г. до 70% в 1927 г., в Москве и Ленинграде - до 84 и 74% соответственно.

Наличие и продолжительность безработицы устанавливались местными кассами безработных через биржи труда и профсоюзы как это было предусмотрено п. 5 Положения о страховании на случай безработицы, утвержденным ВЦИК и СНК от 11 (24) декабря 1917 г. Несколько позднее наличие и продолжительность безработицы устанавливались местным подотделом социального обеспечения и охраны труда через подотделы распределения рабочей силы, а где их не было — через профсоюзы, как это предусматривалось ст. 30 Положения о социальном обеспечении трудящихся, утвержденного СНК от 31 октября 1918 г.

Активное участие в решении проблем безработицы принимали рабочие дирекции, создаваемые биржами труда на предприятиях. Рабочим, которых приходилось увольнять из-за свертывания производства, выплачивались выходные месячные или двухмесячные пособия, многим из них находили работу на других предприятиях. Из добровольных отчислений рабочих создавались фонды помощи безработным. На некоторых предприятиях по согласованию с трудовыми коллективами безработным разрешалось на 1 - 2 дня замещать постоянно работающих. Сокращению безработицы в городах способствовало и уменьшение притока сельского населения. Первые аграрные преобразования Советского государства - передача в пользование крестьянам более 150 млн. гектаров земли, освобождение их от арендных и других платежей - сократили безработицу в деревне.

На фоне гражданской войны, когда значительная часть рабочих ушла в Красную Армию, острота безработицы стала ослабевать. Более того, предприятия военной промышленности стали испытывать дефицит рабочей силы, и вскоре потребовались решительные меры по их пополнению. Биржи труда уже не справлялись с этой задачей, и их деятельность была временно приостановлена.

Из военно-коммунистической идеологии, господствовавшей в тот период, естественным образом вытекали и практические меры по обеспечению занятости. С мая 1918 года вместо добровольного найма были введены всеобщая трудовая повинность, профсоюзные и возрастные мобилизации. В принятой V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 года первой советской Конституции труд признавался обязанностью всех граждан и провозглашался лозунг: «Не трудящийся да не ест!». Была введена обязательная регистрация рабочей силы с последующей мобилизацией трудоспособных граждан.

КЗоТ 1918 года (ст. 12) закрепил одну из важнейших черт политики «военного коммунизма», проводимой в стране, - введение всеобщей трудовой повинности лиц от 16 до 50 лет. Это позволяло принудительно привлекать к труду так называемые «нетрудовые элементы».

В период военного коммунизма трудовая повинность явилась и основополагающим принципом общественной организации труда (всеобщая обязанность трудиться), и универсальным методом набора кадров и их закрепления на производстве (в случае трудовых мобилизаций). Трудовые правоотношения возникали на основании авторитарных актов, издаваемых компетентными органами государства.

Декретом ВЦИК Советов от 20 февраля 1920 г. был создан Главный комиссариат трудовой повинности - специальный орган, организующий занятость населения, в состав которого входили территориальные комитеты трудовой повинности. Характер их деятельности определялся самим названием. Они осуществляли трудовые мобилизации, принуждали к труду лиц, живущих на нетрудовые доходы, безработных и т.д. Труд теперь рассматривался как форма служения государству, как обязательная повинность. «Свобода труда» была объявлена буржуазным предрассудком.

С целью обеспечения предприятий рабочей силой 19 сентября 1919 года был принят Декрет СНК «Об использовании рабочей силы беженцев».

Поскольку Советское правительство стремилось организовать "широкую государственную помощь не только жертвам войны и стихийных бедствий, но и жертвам «ненормальностей общественных отношений» и вело решительную борьбу со всякого рода «паразитизмом и тунеядством», произошел полный переход от добровольного труда к принудительному учету, распределению и использованию трудовых ресурсов. Этим Россия отличалась от других европейских стран.

В начале прошлого века западные государства активно стали включаться в политику предупреждения безработицы. Наиболее интенсивно данный процесс проходил в Германии, где уже в начале прошлого века существовало 400 государственных бирж труда и 3500 бирж профсоюзов. С их помощью заполнялись более миллиона вакансий в год, половина которых приходилась на государственные структуры.

Предшественником государственной службы занятости были биржи труда, получившие во многих странах широкое распространение во второй половине позапрошлого века. До этого трудоустройством занимались профессиональные корпорации, а услуги немногочисленных частных контор трудового посредничества ограничивались довольно узкими областями деятельности.

Обобщение практики работы бирж труда различных стран и тенденция к усилению государственного влияния на рынок труда нашли свое отражение в первых правовых документах МОТ, посвященных вопросам безработицы - Конвенция № 2 и Рекомендация № 1 . Они предлагали два основных способа облегчить последствия безработицы: трудовое посредничество и страхование на случай безработицы.

Конвенция МОТ № 2 выступала против платного трудового посредничества, однако допускала наличие бесплатных и частных контор по трудовому посредничеству при условии, что они подчинялись государственному законодательству и что их деятельность согласовывалась с деятельностью государственных контор.

В России трудовые мобилизации и повинности населения, милитаризация труда и ставшие обязательными коммунистические субботники показали свою полную неэффективность. Принудительная занятость, ограничения в выборе и перемене работы, прикрепление работников к земле и предприятиям, декларирование бедности как социальной добродетели, уравнительное распределение привели к тому, что рабочие оказались безразличными к конкретным результатам своего труда, его производительности, качеству.

Военно-приказной стиль общения с населением был очень распространен. Об этом, например, свидетельствует приказ по Богословско-Новиковской волости Тамбовского уезда от 20 сентября 1921 года № 809, в котором сказано: «для более успешного и правильного ведения дел и изъятия в корне всех недоразумений, всепотворства, сватовства, кумовства, саботажа и всевозможных разгильдяйств и других дел преступного характера приказываю к неуклонному исполнению: в течение 40 часов со дня опубликования настоящего приказа принять на учет всех способных к трудовой повинности мужчин в возрасте от 18 до 55 лет, женщин от 18 до 50 лет».

Комитеты трудовой повинности были упразднены в октябре 1921 г. Их функции перешли к новым органам - отделам труда , но мобилизационно-репрессивный уклон еще долго сохранялся в их деятельности.

В задачи первоначально созданных отделов труда включались: учет трудоспособного населения, проведение всех видов трудовой повинности (топливной, сельскохозяйственной, дорожной, снеговой и т.п.), борьба с трудовым дезертирством, контроль за использованием рабочей силы, рассмотрение жалоб на незаконное привлечение к трудовой повинности. Отделы труда обладали монопольным правом на решение вопросов в сфере занятости. К примеру, Тамбовский уездный отдел труда в приказе от 1 декабря 1921 года № 26 уведомлял, что он «является единственным органом, распределяющим плановую и внеплановую государственную рабгужповинность, без санкции которого никакие наряды на рабгужсилу недействительны».

Отказ от всех видов периодического привлечения к трудовой повинности рабочих и служащих, занятых в государственных организациях, закрепил Декрет СНК от 3 ноября 1921 г. КЗоТ 1922 г. сохранил порядок привлечения к труду на основе трудовой повинности лишь в порядке исключения (борьба со стихийным бедствием, недостатком в рабочей силе для выполнения важнейших государственных заданий).

КЗоТ РСФСР 1922 года ввел свободный наем рабочих через биржи труда. В функции бирж труда входило: учет безработных, распределение безработной рабсилы, учет потребности хозорганов в рабсиле, учет и утверждение совместительства, проверка правильности приема рабсилы учреждениями и предпринимателями, учет и распределение налоговых работников, вербовка рабсилы.

После создания бирж труда устройство людей на работу происходило только через них. В Тамбовском государственном архиве сохранилась характерная для тех лет листовка: «Товарищ! Если ты видишь, что твой сосед или товарищ поступил на службу помимо биржи труда, благодаря протекции или знакомству, в то время как ты тщетно ждешь себе заработка, - приди и скажи. Если ты видишь в рядах безработных нетрудовой элемент, как то: торгашей, кустарей (и не в поисках заработка, а с целью освобождения от налога) - приди и скажи». К тем, кто трудоустраивался, не обращаясь на биржу труда, применялись строгие санкции, вплоть до судебного преследования.

В резолюции, принятой 6-11 марта 1923 года на IV Всероссийском съезде отделов труда, отмечалось, что одной из главных и серьезных функций бирж труда является удовлетворение спроса на рабочую силу в полном соответствии с заявленными нанимателями требованиями, а потому биржи труда при посылке по спросу должны руководствоваться не механической очередью, а, главным образом, пригодностью кандидатов к предлагаемой работе, отдавая предпочтение ранее записавшемуся только при равенстве квалификации с преимуществом для членов профсоюза и с предоставлением хозяйственным органам широкой возможности ознакомления с составом рынка труда.

С появлением в 1923 году союзно-республиканского Наркомата труда СССР (НКТ СССР) он стал руководить деятельностью НКТ союзных и автономных республик. Как видно из Положения о Народном комиссариате труда СССР, утвержденном постановлением ЦИК и СНК в сентябре 1928 года, на него возлагалась обязанность осуществлять регулирование рынка труда и трудовое посредничество при трудоустройстве, устанавливать порядок перераспределения рабочей силы, массового и группового отхода крестьян на промыслы, определять меры по борьбе с безработицей и оказанию помощи не имеющим работы. НКТ СССР осуществлял государственное руководство трудовыми ресурсами непосредственно как центральный орган межотраслевого управления и через систему своих органов на местах. Он положил начало планированию использования трудовых ресурсов, регулировал подготовку квалифицированных кадров и обеспечение ими народного хозяйства, занимался учетом и распределением специалистов по территории страны.

Борьба с безработицей стала одной из важнейших общепартийных и общегосударственных задач. Сущность курса на эффективную занятость выразил председатель ВСНХ Ф.Э. Дзержинский: « Нас безработица мучает очень серьезно, но никоим образом нельзя вести борьбу с безработицей путем предоставления рабочему на заводе места, где для него работы нет. В этом отношении для производства и всего народного хозяйства гораздо выгоднее выплачивать безработным из особых фондов для безработных, из фондов по социальному страхованию. Выгоднее было бы сократить рабочий день, для того чтобы привлечь большее число работающих, если это нужно, чем держать лишний штат рабочих, не загружая их полностью работой».

В 1924 году при Политбюро ЦК ВКП (б) была создана специальная комиссия для детального изучения проблем безработицы и выработки путей их решения. По предложению комиссии было принято решение о дальнейшем развитии органов регулирования и распределения рабочей силы, в том числе бирж труда. В городах, где насчитывалось менее 500 безработных, создавались корреспондентские пункты, в небольших уездных городах трудовым посредничеством занимались камеры инспекции труда. Для регистрации безработного требовалось лишь представление документов о квалификации. В Памятке безработному говорилось, что на бирже регистрируются: лица квалифицированного труда независимо от продолжительности этой работы; лица деквалифицированного труда, проработавшие непрерывно шесть месяцев; молодежь не старше 21 года - дети рабочих и служащих; лица, закончившие специальные учебные заведения; члены профсоюзов; сезонные рабочие. Биржи, кроме того, выдавали направления для трудоустройства, посылали особо нуждающихся на общественные работы, а также на курсы, где можно было получить профессию или повысить квалификацию, проводили экспертизы.

С января 1925 года обязательность найма была отменена, биржи стали регулировать рынок труда путем добровольного посредничества. В краткие сроки был налажен учет имеющихся безработных по профессиям и квалификациям. И уже в 1927 - 1928 г.г. биржи удовлетворяли спрос предприятий в рабочей силе на 75%.

Для окончательной ликвидации безработицы крайне важен хорошо налаженный учет, но в 1928 г. фактически точных цифр о ситуации с занятостью в стране не было. Вели учет профсоюзные организации и органы по труду. Данные первых и вторых не совпадали хотя бы по той причине, что профсоюзы числили безработными и тех рабочих, которые по окончании сезона возвращались на зиму в деревню до следующего года. На VII губернском съезде профсоюзов отмечалось, что из 50 тыс. числившихся безработных многие имеют работу либо давно умерли. Таким образом, цифры о масштабах безработицы были приблизительными.

Для набравшей темпы индустриализации (только в первой пятилетке было построено 1500 новых предприятий) требовались тысячи рабочих рук, что сократило безработицу. Этому же способствовала непрерывная трудовая неделя, с введением которой предприятия стали работать 360 дней в году с сохранением семичасового рабочего дня.

Для руководства биржами труда, тесного сотрудничества с хозяйственными органами, профессиональными и общественными организациями были учреждены коллективные органы - Комитеты биржи труда. Можно сказать, что они являются прообразом нынешних координационных комитетов содействия занятости населения. К их ведению относилось: изыскание способов экономического регулирования через соответствующие органы рынка труда; утверждение договоров, заключаемых биржей труда с работодателями о предоставлении последним рабочей силы по массовым заявкам; организация для безработных общежитий, столовых, чайных, клубов; разработка и проведение различного рода мероприятий для борьбы с безработицей; содействие организации общественных работ; установление способов борьбы с нарушением законов о найме; разрешение в пределах инструкции НКТ и существующих нормативных актов всех вопросов, связанных с деятельностью бирж труда.

В связи с возросшим в годы нэпа уровнем безработицы Советское правительство начало создавать первую в мире государственную систему управления занятостью, которая позволяла бы трудоспособным гражданам найти свое место в народном хозяйстве через рынок труда. Военно-коммунистические методы организации занятости сменили мобилизации незанятых граждан на грандиозные стройки, насильственная коллективизация крестьян с переселением раскулаченных в зоны нового хозяйственного освоения, формирование бесплатной и в высшей степени мобильной рабочей силы заключенных. Об этом свидетельствует Директива 503 НКТ РСФСР, которая дала органам труда установку: «примите в пятидневный срок решительные меры по предложению безработным, получающим пособия, какой-либо подходящей работы, снимая с пособия при первом отказе безработного от работы». НКТ предложил биржам труда немедленно приступить к пересмотру состава безработных, произвести личный вызов тех, кто стоит на учете больше трех месяцев, и проверить квалификационный состав безработных. Вместо биржевых комитетов были учреждены Советы рынка труда, постановления которых о посылке на работу или переобучение являлись для безработных «совершенно обязательными».

К 1930 году почти все отрасли народного хозяйства испытывают нехватку как квалифицированных, так и неквалифицированных кадров. НКТ СССР 11 октября 1930 года принял постановление «О немедленной посылке безработных на работу и прекращении выплаты пособий по безработице».

В итоге произошли: перераспределение рабочей силы, переквалификация работников в соответствии с потребностями предприятий в кадрах, ликвидация к началу 1931 года безработицы и занятость всех способных трудиться граждан. В конце 1930 г. на Московской и Ленинградской биржах труда сняли с учета последних безработных.

Если в России биржи труда в 1931 году были упразднены, то в мире они продолжали развиваться. В нормативных актах МОТ - Конвенции № 34 и Рекомендации № 42, принятых в 1933 году, речь шла о проблемах, затронутых еще в 1919 году, а именно о платных конторах трудового посредничества. Конвенцией № 34 был установлен трехлетний срок до запрещения частных контор. Рекомендация № 42 призывала государственные конторы трудового посредничества следовать примеру некоторых частных контор, специализирующихся на определенных профессиях, признавая тем самым, что ликвидировать частные службы можно только тогда, когда подобные государственные службы смогут гарантировать такое же качество оказываемых услуг.

Целых шесть десятилетий (с 1931 по 1991 г.) органа, подобного бирже труда, в России не было. Все вопросы найма рабочей силы были переданы непосредственно организациям. Любое строительство нового значимого производственного объекта начиналось, как правило, с постановления ЦК КПСС и Правительства СССР, в котором, помимо прочего, обозначались задачи по обеспечению объекта рабочей силой. Для их решения создавались специальные органы или учреждения.

Одновременно расширились контрольные права НКТ СССР. Ему была предоставлена возможность накладывать взыскания на руководителей предприятий за неправильное использование квалифицированных кадров, за прием рабочих сверх установленного плана. Однако, располагая этим арсеналом административно-организационных мер, органы НКТ СССР все же с трудом справлялись с возложенными на них обязанностями по своевременному обеспечению народного хозяйства рабочими кадрами. Сказывалась неподготовленность к работе в новых условиях, когда безработица уже была ликвидирована и в сфере занятости на первое место выдвинулись вопросы, связанные с обеспечением эффективного размещения рабочей силы на территории страны.

На основе постановления Совета труда и обороны от 12 марта 1931 года «О порядке привлечения рабочей силы» была создана система организованного набора рабочих, которая долгое время являлась одной из форм планового обеспечения рабочими кадрами.

Учитывая улучшение ситуации с трудовыми ресурсами, ЦИК, СНК и ВЦСПС в 1933 году приняли решение об упразднении специальных государственных органов по управлению трудом. НКТ СССР со всеми его нижестоящими органами был соединен с аппаратом ВЦСПС, и часть их обязанностей возложили на профсоюзные органы. Организованными формами распределения и перераспределения рабочей силы практически стали заниматься исключительно хозяйственные органы, что обусловило отрыв этих вопросов от других в сфере трудовых отношений.

Для регулирования процессов перераспределения рабочей силы использовалась система стимулов, к которым относились различные гарантии, льготы, компенсации. В связи с переездом по оргнабору рабочий получал единовременное безвозвратное денежное пособие, ему компенсировалось стоимость проезда и багажа, сохранялась на время работы по договору жилая площадь по прежнему месту жительства. Рабочие, прибывшие по организованному набору, участвовали в строительстве Днепрогэса, Уралмаша, Магнитогорского и Кузнецкого металлургических заводов. Только за 10 довоенных лет (с 1931 по 1941 годы) на предприятия и стройки народного хозяйства было направлено в порядке организованного набора свыше 21 млн. рабочих.

Конституцией СССР 1936 года было закреплено не только право на труд, но и обязанность трудиться. К лицам, уклоняющимся от трудовой деятельности на производстве, применялись строгие меры административного взыскания и даже уголовного преследования. Для удовлетворения потребности предприятий в квалифицированных рабочих, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 октября 1940г. «О государственных трудовых резервах СССР» была создана система подготовки кадров в ремесленных и железнодорожных училищах с двухгодичным сроком обучения и шестимесячных школ ФЗО. Они выпускали ежегодно от 0,8 до 1,1 млн. рабочих.

Специфической формой привлечения граждан к труду в годы Великой Отечественной войны была трудовая мобилизация, о чем свидетельствуют Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 февраля 1942 г. , постановление СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 13 апреля 1942 г. «О порядке мобилизации на сельскохозяйственные работы трудоспособного населения городов и сельских местностей».

Помимо трудовой мобилизации в годы войны действовали и другие методы привлечения граждан к труду. Так, в обязательном порядке привлекались к труду инвалиды III группы и несовершеннолетние. Постановление СНК СССР от 10 августа 1942 г. детально регулировало порядок осуществления в военное время трудовой повинности. Она могла объявляться для выполнения оборонных работ, заготовки топлива, выполнения специальных работ, для борьбы с пожарами, эпидемиями.

Во время Великой Отечественной войны мобилизационную роль по вовлечению в народное хозяйство трудоспособного населения выполнял специальный Комитет по учету и распределению рабочей силы при СНК СССР, а в первые послевоенные годы вопросами подготовки рабочих, руководством организованным набором рабочей силы и трудоустройством населения занималось Министерство трудовых ресурсов, созданное по Указу Президиума Верховного Совета от 15 мая 1946 года. С его участием решались и вопросы трудоустройства демобилизованных из армии воинов, а также населения, которое возвращалось в места своего довоенного проживания из районов эвакуации.

В нормативных актах МОТ этого времени речь идет уже о службах найма, а не о конторах трудового посредничества. Концепция изыскания новых возможностей для удовлетворения сферы занятости сменила идею индивидуальной помощи безработным. Эта концепция содержит впервые ссылку на активные методы организации рынка труда. В переходный период от войны к миру в 1944 году МОТ принимает два нормативных акта: Рекомендацию № 71 о занятости и Рекомендацию № 72 о службе найма.

В практическом плане службы найма доказали свое умение использовать и распределять человеческие ресурсы, высвободившиеся в результате окончания войны. Экономическая депрессия, все возрастающая роль организаций работников и влияние нормативных актов, принятых МОТ в 1944 году, привели к развитию систем социального обеспечения, в том числе режима страхования на случай безработицы, что способствовало расширению трудового посредничества.

Одновременно с этим получили развитие программы общественных работ, организованные при прямом или косвенном участии контор трудового посредничества. Анализ нормативных актов МОТ 1944 года показывает, что они указали новые направления в сфере занятости, которые найдут свое отражение в последующих документах МОТ в 1948 году. Речь идет о Конвенции № 88 и Рекомендации № 83 «Об организации служб занятости».

Называя задачи службы занятости, Конвенция № 88 указывает и пути их решения: трудовое посредничество, поощрение профессиональной и географической мобильности и сбор информации о рынке труда. Эти нормативные акты не снимают со службы занятости традиционной социальной функции. Они напоминают, что эти службы должны способствовать управлению системой страхования на случай безработицы, а кроме этого, как и раньше, принимать меры по организации трудового посредничества для молодежи и других определенных категорий работников. Рекомендация МОТ № 187 по профессиональной ориентации, принятая в 1949 году , расширила поле деятельности служб занятости.

В России в послевоенный период продолжался процесс реорганизации органов службы занятости. В 1953 году Министерство трудовых ресурсов ликвидировали, а вопросы подготовки, перераспределения рабочей силы, трудоустройства были распределены между центральными и республиканскими органами государственного управления. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 года образован Государственный комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы (Госкомтруд СССР). Главные задачи Госкомтруда СССР, как межотраслевого общесоюзного органа управления, состояли в том, чтобы инспектировать и контролировать работу министерств и ведомств в области труда, разрабатывать проекты соответствующих законов и постановлений. Круг решаемых проблем в области трудоустройства у Госкомтруда СССР был ограничен. В частности, распределением и использованием трудовых ресурсов занимались соответствующие республиканские органы. Вне его воздействия оставались и вопросы повышения квалификации, изменений в структуре кадров и др. Эффективность деятельности комитета снижалась из-за отсутствия своих органов на местах.

В начале 60-х годов совершенствованием форм и методов планового регулирования размещения рабочей силы на территории страны занимались специальные органы - отделы трудовых ресурсов Госплана СССР, созданные в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 11 февраля 1967 года «О мерах по улучшению использования трудовых ресурсов». Они осуществляли общее регулирование баланса трудовых ресурсов, миграционных потоков (оргнабор, сельскохозяйственное переселение и т.д.), обеспечения круглогодовой занятости рабочих совхозов и колхозников. Отделы трудовых ресурсов Госплана СССР координировали деятельность государственных комитетов по использованию трудовых ресурсов с сетью местных органов.

С принятием МОТ в 1964 г. Конвенции № 122 и Рекомендации № 122 стало больше уделяться внимания политике занятости. Она должна была основываться на анализе или же на статистических данных о численности экономически активного населения, безработице, занятости и неполной занятости. Служба занятости должна была стать источником информации по вопросам занятости, а также организатором перераспределения рабочей силы и как органом, способным выполнить задачу по трудоустройству и переподготовке рабочей силы. Политика занятости предполагала организацию общественных работ и специальных программ для молодежи, а служба занятости не могла стоять в стороне от этих дел. С нее не снималась персональная помощь безработным и регулирование рынка труда.

В СССР указанным международным документам в 60-е и 70-е годы не следовали. Произошла реорганизация Госкомтруда СССР, который стал союзно-республиканским Государственным комитетом СССР по труду и социальным вопросам. Одновременно государственные комитеты Совета Министров союзных республик по использованию трудовых ресурсов были преобразованы в государственные комитеты союзных республик по труду. Вместе с Госкомтрудом СССР они составили единую систему органов по труду в СССР. В Положении о Госкомтруде СССР среди его главных функций были названы: разработка и проведение мер по рациональному использованию трудовых ресурсов; совершенствование подготовки и повышения квалификации кадров на производстве, проведение и координация в стране научных исследований по проблемам труда и социального обеспечения; перераспределение рабочей силы.

Работа служб трудоустройства населения была плодотворной в условиях, когда общее количество рабочих мест в большинстве регионов страны значительно превышало объем трудовых ресурсов. Кроме того, им приходилось заниматься узкими проблемами, в основном поиском резервов рабочей силы для замещения вакансий. Начавшиеся процессы реформирования экономики привели к появлению значительного числа граждан, потерявших работу и заработок, а следовательно, и к изменению функций служб трудоустройства.

С принятием Постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 22 декабря 1987г. № 1457 «Об обеспечении эффективной занятости населения, совершенствовании системы трудоустройства и усилении социальных гарантий для трудящихся» появилась необходимость по – новому строить взаимоотношения служб трудоустройства и кадровых подразделений предприятий. Например, в обязанности предприятий входило предоставление в центры сведений о вакансиях, данных о принятых, уволенных и высвобождаемых гражданах.

В 1987 г. прирост численности рабочих и служащих к уровню 1986 г. составлял всего 0,4%. Это была наименьшая цифра за всю историю страны. В связи с этим на повестку дня была поставлена проблема изыскания трудовых ресурсов за счет более рационального использования имеющихся кадров.

В 1988 году в союзных и автономных республиках, краях, областях, появились хозрасчетные центры по трудоустройству, переобучению и профориентации населения, а в районах и городах - хозрасчетные бюро по трудоустройству. Финансирование их предусматривалось из двух источников: средств предприятий, перечисляемых за оказанные им услуги, и отчислений из местного бюджета за счет платы за трудовые ресурсы, вносимой предприятиям. Наряду с трудоустройством граждан, одной из обязанностей центра являлось персональный учет движения трудовых ресурсов, ведение картотеки.

Государственная служба занятости и Государственный фонд содействия занятости населения появились в России лишь в начале 90-х годов, когда был принят Закон РСФСР 19 апреля 1991г. «О занятости населения в РСФСР» (далее - Закон о занятости) . С конца 1991 г. началась затяжная кампания по переподчинению только что созданной службы с федерального на областной уровень.

После упразднения Министерства труда и социальных вопросов в соответствии с постановлением Государственного Совета СССР от 14 ноября 1991 г. № ГС-13 было создано Министерство труда и занятости населения РСФСР, которому предписывалось рассмотреть вопрос о создании единой государственной системы управления трудом, занятостью, социальной защиты населения.

Коллегия Министерства на своем заседании 25 декабря 1991 года (протокол 3) поручила органам труда и занятости населения в месячный срок подготовить и внести в органы государственного управления областей и в Министерство труда и занятости населения РСФСР конкретные предложения о создании в каждой территории государственной системы управления трудом, занятостью, социальной защиты населения с финансированием ее за счет централизованных и местных источников. Областные центры занятости были включены в состав вновь образовавшихся Департаментов труда и занятости населения администрации области. Таким образом, областной центр занятости фактически стал структурным подразделением областной администрации, но на непродолжительное время, поскольку уже через полгода Указом Президента РФ от 14 июня 1992 года № 627 Министерство труда и занятости было реорганизовано в Министерство труда РФ и Федеральную службу занятости России.

Закон о занятости населения в редакции от 15 июля 1992 г. определил правовой статус Государственного фонда занятости населения (ст. 22), тогда как ранее называлась лишь цель его создания - финансирование мероприятий, связанных с реализацией государственной политики занятости. Государственный фонд занятости населения стал внебюджетным фондом, был конкретизирован и упорядочен механизм его формирования. Одновременно изменилась и ст. 25 Закона о занятости, закрепившая организационную самостоятельность Федеральной государственной службы занятости населения - распорядителя Государственного фонда занятости. С этим связаны изменения компетенции органов службы занятости. Ей были предоставлены права, аналогичные правам налоговых органов в части бесспорного взыскания сумм обязательных страховых взносов работодателей с фонда оплаты труда, недоимок, штрафов и применения иных санкций.

В 1993 г. впервые (если не считать записанного в ст. 13 Закона о занятости) органам службы занятости четко было указано на необходимость уделять особое внимание тем группам граждан, которые оказались неконкурентоспособными на рынке труда. Речь шла о профессиональной реабилитации и обеспечении занятости инвалидов (Указ Президента от 25 марта 1993 г. № 394 «О мерах по профессиональной реабилитации и обеспечению занятости инвалидов») ; военнослужащих (Распоряжение Правительства от 27 марта 1993 г. № 203-РП «Об утверждении Программы первоочередных государственных мер по усилению социальной защиты военнослужащих РФ, лиц, уволенных с военной службы и членов их семей в условиях экономической и военной реформ») ; женщин (постановление Правительства РФ от 4 марта 1993 г. № 337 « О первоочередных задачах государственной политики в отношении женщин») . В соответствии с приказами Федеральной службы во всех центрах занятости были образованы специальные подразделения по работе с этими категориями граждан, а также созданы центры содействия занятости молодежи и молодежного предпринимательства, молодежные биржи труда, служба профессиональной ориентации и психологической поддержки.

Указом Президента от 14 августа 1996г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство труда РФ и Федеральная служба занятости России были реорганизованы в Министерство труда и социального развития РФ (Минтруд России). Как было указанно в постановлении Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1074, Минтруд России стал федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим единую государственную политику в области труда, занятости и социальной защиты населения, который возглавляет и организует деятельность федеральной государственной службы занятости населения, службы по урегулированию коллективных трудовых споров и государственных инспекций труда .

Только спустя тридцать лет после принятия МОТ Конвенции № 122 и Рекомендации № 122, постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1997 г. № 480 , на Минтруд России было возложено: осуществление анализа занятости, в том числе по отдельным категориям населения; принятие мер по трудоустройству граждан; разработка специальных программ и мероприятий по поддержке граждан, особо нуждающихся в социальной защите; проведение общественных работ; содействие развитию предпринимательской деятельности и др.

К концу 1998 г. постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1998 г. № 1501 Минтруду России было разрешено наряду с другими структурными подразделениями центрального аппарата создать 16 департаментов по основным направлениям деятельности Министерства, а еще через год, Правительство РФ разрешает создать в составе центрального аппарата Министерства труда и социального развития РФ Департамент государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства РФ о труде и охране труда (постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999г. № 1035 .)

После ликвидации в 2001 г. Фонда занятости в очередной раз была изменена структура, численность, статус Федеральной государственной службы занятости населения. Из областных Департаментов были выделены отделы в городах и районах. На их базе появились государственные учреждения - городские и районные центры занятости населения.

Появился Департамент федеральной государственной службы занятости как территориальный орган Минтруда России по вопросам занятости населения. Он же стал получателем и распределителем бюджетных средств.

К концу 2004 года Федеральная служба занятости имела весьма разветвленную инфраструктуру: 89 департаментов и 243 городских и районных центров занятости. Численность обратившихся в органы службы занятости в целом по России в 2000 г. составила около 4,7 млн. человек, а в 2001 г. этот показатель достиг 5,5 млн. человек.

Органам службы занятости в связи с изменениями Закона о занятости в 2003 г. предоставляется возможность оказывать платные услуги с целью налаживания взаимовыгодных экономических отношений с работодателями и расширения спектра услуг. При этом остались бесплатными услуги, предоставляемые службой занятости населению.

Наряду с государственной службой занятости посреднические услуги по трудоустройству оказывают и другие организации, имеющие как государственную, так и негосударственную форму собственности (на основании лицензии), организации по трудоустройству или кадровые агентства (далее - частные агентства). По данным государственной службы занятости, в 2000 г. на территории России официально действовали 564 частные организации по трудоустройству, а в 2003 году их было уже 1556. Как правило, большинство частных организаций по трудоустройству соискателям предлагают следующие виды услуг: проведение собеседования, психологического и профессионального тестирования для выяснения профессиональных возможностей; предоставление информации об имеющихся вакансиях; подбор вариантов работы; консультации психолога; профессиональное консультирование; помощь в составлении резюме; внесение информации в банк данных специалистов. Для работодателей осуществляется подбор специалистов; занесение заявок в банк данных вакансий; оказание консультационных услуг по вопросам трудового законодательства, кадровой работы, формированию и управлению персоналом. В целях упорядочения информации о работе частных организаций по трудоустройству, осуществляемой юридическими лицами на основании лицензии, введена форма федерального государственного статистического наблюдения за их деятельностью.

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим помимо прочих функции по контролю и надзору, оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции является Федеральная служба по труду и занятости. Положение о ней было утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324. Данная Федеральная служба находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ, имеющего право по ряду вопросом в области занятости населения самостоятельно издавать нормативные правовые акты (см. п. 5.2 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 ).

Федеральная служба по труду и занятости осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и государственные учреждения службы занятости (центры занятости населения) во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Среди полномочий службы: регистрация граждан в целях поиска подходящей работы и безработных граждан; осуществление социальных выплат гражданам, имеющим статус безработного; организация проведения общественных работ; контроль за приемом инвалидов в пределах квоты; организация профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения и т.д. (см. раздел II Положения от 30 июня 2004 г.).

Анализ современных функций государственной службы занятости населения дает возможность выявить положительные черты ее деятельности и ее преимущества перед коммерческими организациями по трудоустройству. Во-первых, они реализуют государственную политику в сфере содействия занятости населения. Ни в одной стране мира рынок труда не функционирует в отрыве от государственной политики. Именно государство в лице своих исполнительных органов должно определять стратегию развития рынка труда и содействия занятости.

Во-вторых, только государство может предоставлять финансовое обеспечение всех мероприятий, которые необходимы для осуществления политики занятости населения. А это значит, что только органы государственной службы занятости населения вправе управлять (строго под государственным контролем) этими финансовыми средствами. У частных структур, занимающихся трудоустройством, цель иная - получение дохода от деятельности, связанной с предоставлением услуг по трудоустройству граждан и подбору персонала.

В-третьих, органы государственной службы занятости в первую очередь проявляют заботу о трудоустройстве граждан, направленность их работы - удовлетворить интересы безработных. Основная статья дохода частных структур - оплата работодателями работы по подбору необходимых работников. Поэтому можно считать, что в первую очередь они ориентируются на удовлетворение потребностей работодателей, а не потребностей безработных. Это, однако, не означает, что не должно быть сотрудничества между органами государственной службы занятости и частными агентствами по трудоустройству. Именно совместные взаимодополняющие действия данных структур позволяют добиться равновесия между спросом и предложением на рынке труда, эффективно проводить упреждающие меры в сфере занятости населения. В частности, можно привлекать частные агентства к участию в сборе информации о состоянии рынка труда, совместном исполнении некоторых программ содействия занятости и т.д. В состав координационных комитетов могут входить представители не только государственных структур, профсоюзов, общественных объединений, но и частных структур. Последние вправе участвовать (в случае победы на конкурсе) в реализации специальных мероприятий по содействию занятости, финансируемых из федерального бюджета.

Одним из направлений взаимодействия государственных и частных структур может стать обмен информацией о вакансиях и претендентах на вакантные места: иногда орган службы занятости не может подобрать работу высококвалифицированному специалисту из-за отсутствия подходящей вакансии, а в банке данных частных структур есть сведения о работодателях, которым такие специалисты требуются. И, наоборот, в частных организациях по трудоустройству есть заявка от работодателя на подбор большого числа работников определенной профессии, а они не в состоянии выполнить ее из-за отсутствия требуемого количества претендентов на вакансии - в таком случае орган государственной службы занятости может назвать лиц, которые подойдут работодателю.